摘要：《社會保險(xiǎn)法》為我國社會保險(xiǎn)制度運(yùn)行提供了基本法律依據(jù)，黨的十八大以來堅(jiān)持讓國家發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民的發(fā)展取向，推動(dòng)了社會保險(xiǎn)事業(yè)全面快速發(fā)展，但這一制度體系尚未成熟。當(dāng)前面臨的根本問題是改革初期輕信世界銀行和一些自由主義者的主張，將私有化元素（如個(gè)人賬戶）和市場交易做法（如“長繳多得、多繳多得”的所謂激勵(lì)機(jī)制和按人頭定額繳費(fèi)的籌資方式等）引入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)制度。這種制度性缺陷導(dǎo)致路徑偏差以及相關(guān)政策陷入僵化，致使發(fā)展質(zhì)量不高，改革30余年仍是制度尚未成熟，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)在持續(xù)積累，迫切需要在黨的二十屆三中全會精神指引下，基于目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向，在澄清認(rèn)識誤區(qū)、厘清底層邏輯、遵循客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上真正做到守正創(chuàng)新。應(yīng)在分清輕重緩急和先后順序的條件下，加大改革力度，著力矯正路徑偏差、調(diào)整失衡的利益格局，通過制度性重構(gòu)和完善以及順應(yīng)新時(shí)代發(fā)展的適應(yīng)性調(diào)整，全面推進(jìn)社會保險(xiǎn)理性建制和高質(zhì)量發(fā)展。

　　關(guān)鍵詞：社會保險(xiǎn)；改革實(shí)踐；路徑偏差；制度優(yōu)化

　　習(xí)近平總書記明確提出，“社會保障是保障和改善民生、維護(hù)社會公平、增進(jìn)人民福祉的基本制度保障，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果的重要制度安排，發(fā)揮著民生保障安全網(wǎng)、收入分配調(diào)節(jié)器、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行減震器的作用，是治國安邦的大問題?！蓖瑫r(shí)強(qiáng)調(diào)要“分析我國社會保障體系建設(shè)的現(xiàn)狀，研究存在的問題，明確完善的思路，促進(jìn)我國社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展?！秉h的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》中明確要“以促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”，突出強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展是首要任務(wù)。習(xí)近平總書記的上述重要論述和黨的二十屆三中全會做出的決定部署，為進(jìn)一步全面深化社會保障制度改革明確了目標(biāo)與方向。在中國特色社會保障體系中，社會保險(xiǎn)是主體構(gòu)成部分，關(guān)乎社會成員的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育與護(hù)理權(quán)益，是解除人民群眾后顧之憂、促進(jìn)社會公平正義的長久制度保障。社會保險(xiǎn)制度自1883—1889年在德國誕生起，就形成了立法先行、以法定制、依法實(shí)施的普適規(guī)則，立法構(gòu)成了確立社會保險(xiǎn)制度的前提條件，通過法律確立制度，再以法律為依據(jù)實(shí)施，是社會保險(xiǎn)制度的內(nèi)在要求?！吨腥A人民共和國社會保險(xiǎn)法》（以下簡稱《社會保險(xiǎn)法》）自2011年實(shí)施以來，為社會保險(xiǎn)制度的健康運(yùn)行提供了基本的法律依據(jù)，也為保護(hù)公民的社會保險(xiǎn)權(quán)益提供了相應(yīng)的法律保障。

　　中國社會保障學(xué)會“社會保險(xiǎn)法實(shí)施評估”課題組成員在長期跟蹤研究的基礎(chǔ)上，又于2024年4—6月間先后赴最高人民法院、國家稅務(wù)總局，山東省濟(jì)南市、湖南省、河南省、江蘇省蘇州市、北京市、遼寧省等開展專題調(diào)研，通過召開座談會和到企業(yè)、社區(qū)、鄉(xiāng)村考察等形式，聽取了法院、稅務(wù)系統(tǒng)與調(diào)研地區(qū)省、市、縣級人力資源社會保障、醫(yī)保、財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)、工會等部門的總結(jié)匯報(bào)和意見建議，聽取了法律界、企業(yè)界、職工、居民代表約百余人的意見建議，還在京組織召開2次研討會聽取30多位專家學(xué)者的意見建議，掌握了豐富的第一手資料?；谀繕?biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向，7月在完成評估報(bào)告初稿基礎(chǔ)上，又結(jié)合學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆三中全會精神，最終形成本成果。

　　一、《社會保險(xiǎn)法》實(shí)施以來的主要成效

　　（一）社會保險(xiǎn)制度運(yùn)行有了基本法律依據(jù)

　　《社會保險(xiǎn)法》的頒行，對我國社會保險(xiǎn)改革與制度建設(shè)及發(fā)展具有特別重大的意義。作為改革開放后我國社會保障領(lǐng)域制定的首部法律，其首要貢獻(xiàn)在于明確了面向全民的醫(yī)療保險(xiǎn)和面向所有適齡人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目標(biāo)，這兩項(xiàng)重要制度安排的普惠性客觀上決定了中國特色的社會保障制度體系是以權(quán)利義務(wù)相結(jié)合的社會保險(xiǎn)制度為主體的體系結(jié)構(gòu)。與此同時(shí)，《社會保險(xiǎn)法》明確了公民參加各項(xiàng)社會保險(xiǎn)制度的權(quán)利和在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下獲得社會保險(xiǎn)給付的權(quán)利，明確了政府、用人單位和個(gè)人的相關(guān)責(zé)任，確立了社會保險(xiǎn)基本制度模式及其運(yùn)行規(guī)則，賦予了立法機(jī)構(gòu)、社會保險(xiǎn)行政部門、司法機(jī)構(gòu)和其他有關(guān)方面監(jiān)督職責(zé)以維護(hù)和保障公民的社會保險(xiǎn)權(quán)利。

　　在《社會保險(xiǎn)法》頒布后，國務(wù)院及相關(guān)部門、地方立法機(jī)關(guān)出臺了相關(guān)法規(guī)、規(guī)章等，促使社會保險(xiǎn)法制建設(shè)不斷取得新的進(jìn)展。在行政法規(guī)方面，包括修訂《工傷保險(xiǎn)條例》（2010年12月），制定《全國社會保障基金條例》（2016年3月）、《醫(yī)療保障基金使用監(jiān)督管理?xiàng)l例》（2021年1月）、《社會保險(xiǎn)經(jīng)辦條例》（2023年8月）。在部門規(guī)章方面，由人力資源和社會保障部門、醫(yī)療保障部門或其牽頭頒行的規(guī)章主要有《實(shí)施社會保險(xiǎn)法若干規(guī)定》（2011年6月）、《社會保險(xiǎn)個(gè)人權(quán)益記錄管理辦法》（2011年6月）、《在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險(xiǎn)暫行辦法》（2011年9月）、《工傷職工勞動(dòng)能力鑒定管理辦法》（2014年2月）、《企業(yè)年金辦法》（2017年12月）、《社會保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》（2018年12月）、《社會保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督辦法》（2022年2月）、《醫(yī)療保障基金飛行檢查管理暫行辦法》（2023年3月）、《社會保險(xiǎn)基金監(jiān)督舉報(bào)工作管理辦法》（2023年1月）等。此外，最高人民法院亦出臺了《關(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問題的規(guī)定》（2014年6月）、《關(guān)于審理勞動(dòng)爭議案件適用法律問題的解釋（一）》（2020年12月）；最高人民檢察院發(fā)布有關(guān)工傷認(rèn)定和工傷保險(xiǎn)類行政檢察監(jiān)督典型案例等。

　　《社會保險(xiǎn)法》實(shí)施后，為推進(jìn)社會保險(xiǎn)改革，國務(wù)院先后發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》（2014年2月）、《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（2015年1月）、《關(guān)于印發(fā)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法的通知》（2015年8月）、《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》（2018年6月），國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施的意見》（2019年3月）、《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》（2022年4月）等一系列規(guī)范性文件，中共中央、國務(wù)院還聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于深化醫(yī)療保障制度改革的意見》（2020年3月）。

　　在《社會保險(xiǎn)法》的引領(lǐng)下，一些地方立法機(jī)關(guān)也制定了一批地方性法規(guī)，如《廣東省社會保險(xiǎn)條例》《廣東省社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳監(jiān)督條例》《山東省社會保險(xiǎn)條例》《湖北省社會保險(xiǎn)條例》《浙江省社會保險(xiǎn)條例》《江蘇省社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳條例》《湖南省社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管條例》等。雖然這些地方性法規(guī)不可能創(chuàng)新社會保險(xiǎn)制度，但也部分地體現(xiàn)了國家層級深化改革的規(guī)范性文件精神。

　　《社會保險(xiǎn)法》和相關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章和國家層級的規(guī)范性文件，構(gòu)成了我國社會保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的基本依據(jù)，我國的社會保險(xiǎn)制度基本實(shí)現(xiàn)了有法可依。

　?。ǘ┥鐣ｋU(xiǎn)制度改革不斷走向深化

　　黨的十八大以來，我國開啟了全面深化改革新征程，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，采取讓國家發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民的政策取向，社會保險(xiǎn)制度改革也走向深化，很多此前想改而未能改成、想做而沒做成的重點(diǎn)領(lǐng)域改革取得重要進(jìn)展，社會保險(xiǎn)制度在朝著正確的方向不斷優(yōu)化。

　　在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，根據(jù)《社會保險(xiǎn)法》第22條“國家建立和完善城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實(shí)際情況，可以將城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)合并實(shí)施”的規(guī)定，2014年通過合并城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；根據(jù)《社會保險(xiǎn)法》第10條第3款“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法由國務(wù)院規(guī)定”，2015年正式建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由此形成了分別面向企業(yè)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員、城鄉(xiāng)居民三大群體的法定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。在提高統(tǒng)籌層次方面，根據(jù)《社會保險(xiǎn)法》第64條第3款“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌”的規(guī)定，國務(wù)院于2018年通過建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑金制度，促使這一制度向全國統(tǒng)籌邁進(jìn)了一大步；2022年起，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)走向全國統(tǒng)籌。職業(yè)年金制度得以建立并全面發(fā)展，個(gè)人養(yǎng)老金政策也已出臺，多層次養(yǎng)老保障體系框架開始成形。

　　在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，根據(jù)《社會保險(xiǎn)法》第25條關(guān)于“國家建立和完善城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度”的規(guī)定，在2016—2020年間整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，與職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)一起，確立了由面向居民與職工的兩大制度構(gòu)成的中國基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系。2020年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化醫(yī)療保障制度改革的意見》，更是為建設(shè)中國特色的醫(yī)療保障制度提供了科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)。近幾年來，職工醫(yī)保統(tǒng)籌層次從縣級統(tǒng)籌為主走向全面做實(shí)市級統(tǒng)籌，現(xiàn)在又走向省級統(tǒng)籌。在個(gè)人賬戶改革方面，2019年明確禁止居民醫(yī)保設(shè)置個(gè)人賬戶，2021年規(guī)定職工醫(yī)保的單位繳費(fèi)部分全部納入醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金，使醫(yī)療保險(xiǎn)制度中的私有化成分大幅度消解，強(qiáng)化了統(tǒng)籌保障功能。還有藥品招采走向常態(tài)化、制度化，基金監(jiān)管步入法治化軌道，經(jīng)辦服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、規(guī)范化建設(shè)等，均邁上了新的臺階。綜上，我國醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革走向全面深化。

　　在工傷保險(xiǎn)方面，逐步實(shí)現(xiàn)將建筑領(lǐng)域等高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)農(nóng)民工、靈活就業(yè)的快遞員和公務(wù)員納入工傷保險(xiǎn)范圍。在7個(gè)省份、4個(gè)行業(yè)開展新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者職業(yè)傷害保障試點(diǎn)，創(chuàng)新性地引入按單繳費(fèi)等方式，擴(kuò)大了制度覆蓋面。截至2024年3月底，累計(jì)參保人員已達(dá)801.7萬人。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了工傷保險(xiǎn)基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支，制度的公平性、統(tǒng)一性和抗風(fēng)險(xiǎn)能力進(jìn)一步增強(qiáng)。

　　在失業(yè)保險(xiǎn)方面，發(fā)揮了逆經(jīng)濟(jì)周期的調(diào)節(jié)作用。在新冠疫情期間，主管部門出臺《關(guān)于實(shí)施企業(yè)穩(wěn)崗擴(kuò)崗專項(xiàng)支持計(jì)劃》《關(guān)于擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)保障范圍的通知》《關(guān)于促進(jìn)失業(yè)人員就業(yè)創(chuàng)業(yè)的通知》等一系列政策文件，通過加大失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)崗返還力度、階段性延長大齡失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期限、階段性實(shí)施失業(yè)補(bǔ)助金政策、階段性擴(kuò)大失業(yè)農(nóng)民工保障范圍、階段性減免繳費(fèi)、強(qiáng)化困難人員兜底保障，強(qiáng)化重點(diǎn)地區(qū)就業(yè)幫扶等手段，為特殊時(shí)期保障失業(yè)人員基本生活、減輕企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)、支持企業(yè)減少裁員和促進(jìn)再就業(yè)提供了重要支持。

　　此外，2018年通過修法實(shí)現(xiàn)了生育保險(xiǎn)基金和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金合并建賬及核算。2016年以來分兩批在49個(gè)城市開展長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)工作。截至2023年，49個(gè)試點(diǎn)城市參加長期護(hù)理保險(xiǎn)人數(shù)共18330.87萬人，享受待遇人數(shù)134.29萬人；2023年基金收入243.63億元，基金支出118.56億元；長期護(hù)理保險(xiǎn)定點(diǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)8080家，護(hù)理服務(wù)人員30.28萬人。為支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，減輕失能人員及其家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)發(fā)揮了一定的作用。

　?。ㄈ┥鐣ｋU(xiǎn)監(jiān)管體制與經(jīng)辦機(jī)制走向優(yōu)化

　　健全的監(jiān)管體制和經(jīng)辦機(jī)制是確保社會保險(xiǎn)制度規(guī)范有序運(yùn)行和維護(hù)公民社會保險(xiǎn)合法權(quán)益的根本保障。黨的十八大以來，這方面的改革力度加大，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管體制與經(jīng)辦機(jī)制的全面優(yōu)化。

　　建立了立法監(jiān)督、行政監(jiān)督與社會監(jiān)督體制。在立法監(jiān)督方面，自2013年3月第十二屆全國人大一次會議起，將社會保險(xiǎn)基金預(yù)算納入了全國人民代表大會每年審議的全口徑預(yù)算報(bào)告范圍，自此形成了國家立法機(jī)關(guān)對社會保險(xiǎn)基金進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督的慣例。全國人大常委會還通過聽取國務(wù)院專項(xiàng)報(bào)告和專題詢問方式，對主要包含社會保險(xiǎn)的社會保障工作情況進(jìn)行監(jiān)督。2018年12月，第十三屆全國人大常務(wù)委員會第七次會議通過了《關(guān)于修改＜中華人民共和國社會保險(xiǎn)法＞的決定》。在行政監(jiān)督方面，人力資源社會保障部門制定了社會保險(xiǎn)經(jīng)辦內(nèi)部控制辦法，規(guī)范社會保險(xiǎn)經(jīng)辦管理服務(wù)，嚴(yán)厲打擊各類欺詐騙保行為。國家醫(yī)療保障局連續(xù)五年開展全覆蓋式的日常監(jiān)督檢查，2023年全年檢查核查80.2萬家醫(yī)療機(jī)構(gòu)，處理45.1萬家，追回醫(yī)保資金186.5億元。國家審計(jì)署于2021年7月出臺《關(guān)于提升社會保障審計(jì)監(jiān)督效能的指導(dǎo)意見》，并于同年開展了全國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審計(jì)工作，將審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)反饋給有關(guān)部門，充分發(fā)揮了審計(jì)監(jiān)督的功能。在社會監(jiān)督方面，工會系統(tǒng)根據(jù)《社會保險(xiǎn)法》的規(guī)定，積極參與社會保險(xiǎn)重大事項(xiàng)研究，依法維護(hù)職工合法權(quán)益。以湖南省為例，湖南省全省工會建立縣級以上勞動(dòng)爭議調(diào)解室385個(gè)，有調(diào)解員1336名，2023年全省各級工會參與調(diào)解勞動(dòng)爭議案件4418件，幫助職工挽回經(jīng)濟(jì)損失1.9億元，很好地發(fā)揮了保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的作用。

　　實(shí)現(xiàn)了社會保險(xiǎn)管理體制優(yōu)化。2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革向適應(yīng)社會保障管理現(xiàn)代化方向邁進(jìn)了一大步。這一輪改革確立了同一類事務(wù)由同一部門集中管理的原則，形成了現(xiàn)行社會保險(xiǎn)行政管理格局：人力資源社會保障部主管全國養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)；國家醫(yī)療保障局主管全國醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、護(hù)理保險(xiǎn)、醫(yī)療救助等；國家稅務(wù)總局主管社會保險(xiǎn)費(fèi)的征收；財(cái)政部主管社會保險(xiǎn)預(yù)算與社會保障戰(zhàn)略儲備基金；審計(jì)署負(fù)責(zé)社會保險(xiǎn)基金審計(jì)。社會保險(xiǎn)管理體制的優(yōu)化，掃除了阻礙深化改革的體制性障礙，也為社會保險(xiǎn)制度建設(shè)提供有力的組織保障。

　　社會保險(xiǎn)經(jīng)辦體系全面建立并基本實(shí)現(xiàn)了數(shù)字化轉(zhuǎn)型?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》第九章專門規(guī)范“社會保險(xiǎn)經(jīng)辦”，為社會保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系建設(shè)提供了指引。2023年9月，國務(wù)院頒行《社會保險(xiǎn)經(jīng)辦條例》，社會保險(xiǎn)經(jīng)辦制度得到確立。經(jīng)過近十余年來的發(fā)展，我國已經(jīng)建成了從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的5級社會保險(xiǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)并延伸到村居社區(qū)。人力資源社會保障部提供的數(shù)據(jù)顯示，截至2023年底，全國各級社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員達(dá)到14.2萬人，其中超過70%集中在縣（區(qū)）級；國家醫(yī)療保障局提供的數(shù)據(jù)顯示，全國共有縣級及以上醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)3407個(gè)，超過85%集中在縣（區(qū)）級，從而確保了各項(xiàng)社會保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的基層服務(wù)。不僅如此，社會保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)的信息化和數(shù)字化建設(shè)取得顯著進(jìn)展，大大提高了參保單位和參保人享受服務(wù)的便利化程度。一是國家社會保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺建設(shè)基本完成。目前已經(jīng)開通94項(xiàng)全國性服務(wù)，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌信息平臺實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)更新，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)總體順暢；醫(yī)保信息平臺在有效支撐全國13.34億參保人保障工作的同時(shí)，持續(xù)推進(jìn)14個(gè)子系統(tǒng)的建設(shè)與維護(hù)工作，動(dòng)態(tài)更新18套信息編碼，省內(nèi)就醫(yī)直接結(jié)算基本實(shí)現(xiàn)，跨省異地就醫(yī)結(jié)算全面推開，2023年，全國普通門急診、門診慢特病及住院異地就醫(yī)2.43億人次，涉及費(fèi)用7111.05億元。二是用戶端的信息化和電子化建設(shè)得到加強(qiáng)。截至2024年4月，全國社會保障卡持卡人數(shù)達(dá)13.82億人，其中9.9億人在手機(jī)中領(lǐng)用了電子社保卡，具有就業(yè)服務(wù)、領(lǐng)取養(yǎng)老金、看病報(bào)銷等功能；醫(yī)保部門發(fā)放的醫(yī)保電子憑證用戶數(shù)超過4.5億，國家醫(yī)保信息平臺有效支撐了13.34億參保人的就醫(yī)行為，2023年全年結(jié)算達(dá)到82.47億人次?；ヂ?lián)網(wǎng)無卡結(jié)算穩(wěn)步推進(jìn)，有效地解決了患者在本地或異地住院墊資和“跑腿”報(bào)銷問題。三是不斷創(chuàng)新服務(wù)模式，普遍推廣網(wǎng)上經(jīng)辦和異地協(xié)作，實(shí)行“一站式服務(wù)、一窗口辦理、一單制結(jié)算”。在大力發(fā)展智能經(jīng)辦服務(wù)的同時(shí)，還注重改善傳統(tǒng)服務(wù)方式，方便老年人等群體，各項(xiàng)社會保險(xiǎn)特別是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)公共服務(wù)水平有了質(zhì)的提升。

　?。ㄋ模┥鐣ｋU(xiǎn)已成為惠及全民的有力制度保障

　　《社會保險(xiǎn)法》的頒行，促使我國社會保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展進(jìn)入快車道。國家通過新建制度和擴(kuò)大已有制度覆蓋面兩條路徑，推進(jìn)全民參保計(jì)劃，建立了世界上覆蓋人口最多的社會保險(xiǎn)體系；通過增加財(cái)政投入以及繳費(fèi)水平伴隨收入水平的持續(xù)提高，實(shí)現(xiàn)了社會保險(xiǎn)基金收支規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，基金運(yùn)行總體安全平穩(wěn)；進(jìn)而促使各項(xiàng)社會保險(xiǎn)待遇穩(wěn)步增長，基本達(dá)到了社會保險(xiǎn)水平與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的要求。

　　1.社會保險(xiǎn)覆蓋面與惠及民生廣度穩(wěn)步擴(kuò)大

　　黨的十八大以來，讓國家發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民成為基本政策取向，黨中央把社會保障體系建設(shè)擺上了更加突出的位置。目前，我國已經(jīng)建立了全世界覆蓋人口最多的社會保險(xiǎn)體系，有效地維護(hù)了廣大勞動(dòng)者的社會保險(xiǎn)權(quán)益。人民群眾不分城鄉(xiāng)、地域、性別、職業(yè)，在面對年老、疾病、失業(yè)、工傷等風(fēng)險(xiǎn)時(shí)都有了相應(yīng)制度保障。圖1直觀展現(xiàn)了2011年到2023年各項(xiàng)社會保險(xiǎn)制度參保人數(shù)的變化情況。

　　在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，2011年底時(shí)全國參保人數(shù)為61573萬人，其中參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為28391萬人，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)參保人數(shù)為32643萬人，城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)參保人數(shù)為539萬人。到2023年底，全國參保人數(shù)為106643萬人，增長了73.2%，其中：參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)到52121萬人，是2011年的1.84倍；參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)54522萬人，是2011年參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)總?cè)藬?shù)的1.64倍。

　　在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，2011年底，參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)為47343萬人（其中，城鎮(zhèn)職工醫(yī)保參保人數(shù)25227萬人，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保參保人數(shù)為22116萬人），參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療8.32億人，因?yàn)閮蓚€(gè)部門分管，加之農(nóng)民工群體規(guī)模龐大和人口流動(dòng)性高，重復(fù)參保人數(shù)不少。2023年底，因一部門統(tǒng)管且建立了全國信息平臺，在消除重復(fù)參?，F(xiàn)象的條件下，參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)為37095萬人、參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)為96294萬人，覆蓋率穩(wěn)定在95%左右。

　　其他保險(xiǎn)項(xiàng)目覆蓋面也在不斷擴(kuò)大。2011年到2023年，失業(yè)保險(xiǎn)的參保人數(shù)從14317萬人增長到24373萬人，工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)從17696萬人增長到30170萬人，生育保險(xiǎn)參保人數(shù)從13892萬人增長到24907萬人，分別增長了70.2%、70.5%、79.3%。不僅如此，國家還開展了長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)工作，截至2023年底參保人數(shù)達(dá)到1.83億人。

　　2.基金收支規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大且總體穩(wěn)健

　　社會保險(xiǎn)基金是社會保險(xiǎn)制度運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高和財(cái)政對社會保險(xiǎn)投入的持續(xù)增長，社會保險(xiǎn)基金收支規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，呈現(xiàn)的是穩(wěn)健發(fā)展的態(tài)勢。表1顯示了2011年以來各項(xiàng)社會保險(xiǎn)制度的當(dāng)年基金收支和累計(jì)結(jié)余情況，圖2顯示了2011年以來全部社會保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余的增長情況。各項(xiàng)社會保險(xiǎn)基金的累計(jì)結(jié)余從2011年的3萬億元增長到2023年的13萬多億元，如果再加上全國社會保障基金理事會管理的用于應(yīng)對人口老齡化高峰需求的戰(zhàn)略儲備基金，我國社會保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存規(guī)模已經(jīng)接近16萬億元，占當(dāng)年GDP的比重約為12.7%。以遵循現(xiàn)收現(xiàn)付原則的基本醫(yī)療保險(xiǎn)為例，2023年累計(jì)結(jié)余達(dá)到4.79萬億元，是上一年度基金支出的1.95倍，其他各項(xiàng)險(xiǎn)種的累計(jì)結(jié)余基金可支付年份也都超過一年，所顯示的是基金累計(jì)結(jié)存規(guī)模偏大的格局。因此，在世界各國普遍采取現(xiàn)收現(xiàn)付財(cái)務(wù)機(jī)制的情形下，我國社會保險(xiǎn)制度總體上并不存在基金不足的問題，而是形成了制度性缺陷所造成的統(tǒng)一性、互濟(jì)性不足導(dǎo)致各地基金余缺不一的非正常格局。

　　《社會保險(xiǎn)法》第65條規(guī)定，“縣級以上人民政府在社會保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不足時(shí)，給予補(bǔ)貼?！苯嗄陙?，國家財(cái)政對社會保險(xiǎn)基金的投入持續(xù)增長。根據(jù)財(cái)政部提供的數(shù)據(jù)，2010—2023年，全國財(cái)政累積補(bǔ)助社會保險(xiǎn)基金19.8萬億元，年均增幅16.6%，比同期全國財(cái)政支出整體增幅高7個(gè)百分點(diǎn)，占全國財(cái)政支出的比重從2010年的3.9%提高到2023年的8.8%。2023年，全國財(cái)政分別補(bǔ)助企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民、機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金7722億元、4059億元、6260億元和6703億元，分別占當(dāng)年基金收入的14.7%、63.8%、37.3%、63.4%。

　　表2和圖3展示了國家財(cái)政對各項(xiàng)社會保險(xiǎn)制度的補(bǔ)貼金額及其占各項(xiàng)社會保險(xiǎn)基金收入的比例，從中不難發(fā)現(xiàn)，財(cái)政資金占社會保險(xiǎn)基金總量的比例在25%左右，在居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、居民醫(yī)療保險(xiǎn)基金中的占比接近2/3，為各項(xiàng)社會保險(xiǎn)基金規(guī)模的持續(xù)壯大發(fā)揮了積極作用。與此同時(shí)，為了提高基金運(yùn)行的安全性，根據(jù)《社會保險(xiǎn)法》第65條至第67條的相關(guān)規(guī)定，財(cái)政部門于2022年?duì)款^印發(fā)了《社會保險(xiǎn)基金預(yù)算績效管理辦法》，將社會保險(xiǎn)基金預(yù)算全面納入了績效管理。

　　此外，根據(jù)《社會保險(xiǎn)法》第71條的規(guī)定，國家設(shè)立全國社會保障基金，2022年全國社會保障基金資產(chǎn)總額為2.88萬億元，年均投資收益率為7.66%。截至2022年底，財(cái)政性撥入全國社?；鹳Y金和股票累計(jì)10932.72億元，其中：一般公共預(yù)算撥款3598.36億元，國有股減轉(zhuǎn)持資金和股票2844.13億元（減持資金971.59億元，境內(nèi)轉(zhuǎn)持股票1028.99億元，境外轉(zhuǎn)持股票843.55億元），彩票公益金4301.53億元，國有資本經(jīng)營預(yù)算100.00億元，罰沒股票劃轉(zhuǎn)充實(shí)社?；?8.71億元。

　　綜上可見，我國社會保險(xiǎn)制度運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)更加堅(jiān)實(shí)。

　　3.待遇水平穩(wěn)步提高增強(qiáng)了受益群體的獲得感

　　《社會保險(xiǎn)法》施行以來，各項(xiàng)社會保險(xiǎn)待遇穩(wěn)步增長，成為最重要的收入再分配手段，也顯著地增強(qiáng)了受益群體的獲得感。

　　在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，隨著個(gè)人繳費(fèi)水平伴隨收入增長而持續(xù)提高和財(cái)政投入力度的持續(xù)加大，養(yǎng)老金也在連年增長。如表3所示，2012—2023年，城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員月均養(yǎng)老金水平從1742元提高到3742元，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金從72元提高到223元，漲幅分別為114.8%和209.7%。

　　在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，國家醫(yī)療保障局通過降低起付線、提高或取消封頂線、提高報(bào)銷比例、不斷擴(kuò)大基本醫(yī)療保險(xiǎn)目錄等方式，穩(wěn)步提高醫(yī)保待遇水平。2011—2022年，職工醫(yī)保基金人均支出和職工醫(yī)保統(tǒng)籌基金人均支出從1593元、995元分別提高到4205元、2637元，其增幅快于同期個(gè)人衛(wèi)生支出，從而說明醫(yī)療保險(xiǎn)的實(shí)際報(bào)銷比例在穩(wěn)步提高。居民醫(yī)保在政策范圍內(nèi)的報(bào)銷比例也在持續(xù)提升，目前達(dá)到了70%左右。低保對象與特困人員均享受政府資助參保待遇，其醫(yī)保報(bào)銷水平更要超過一般人群，貧病之間的鏈條基本上被切斷。

　　在失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)方面，2012—2023年，失業(yè)保險(xiǎn)待遇從月均707元提高到1814元，工傷保險(xiǎn)傷殘津貼從1864元提高到4051元，漲幅分別達(dá)到156.6%和117.3%。

　　總之，各項(xiàng)社會保險(xiǎn)待遇水平在穩(wěn)步提高，既有效保障了勞動(dòng)者在遭遇風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的基本生活水平，也成為城鄉(xiāng)居民分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的重要機(jī)制。中國的社會保險(xiǎn)改革與制度建設(shè)，不僅實(shí)質(zhì)性地造福了億萬中國人民，也為全球社會保險(xiǎn)的發(fā)展做出了卓越貢獻(xiàn)。

　　二、社會保險(xiǎn)制度實(shí)踐中存在的主要問題

　　充分肯定我國社會保險(xiǎn)制度在近10多年間獲得巨大發(fā)展成就，并不意味著這一制度不存在問題。恰恰相反，從過去主要是通過增量改革方式來解決社會保險(xiǎn)“有”與“無”的問題，發(fā)展到現(xiàn)在必須通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化實(shí)現(xiàn)理性建制的新階段，迫切需要直面現(xiàn)行制度安排的問題，因?yàn)樯鐣ｋU(xiǎn)制度具有剛性發(fā)展特征，建制之時(shí)差之毫厘，未來發(fā)展必定失之千里。經(jīng)過深入調(diào)研，可以獲得的一個(gè)基本判斷是：我國社會保險(xiǎn)制度面臨的根本問題，絕不是“錢不夠的問題”，而是改革初期留下的制度性缺陷所導(dǎo)致的路徑偏差以及相關(guān)政策陷入僵化，致使發(fā)展質(zhì)量不高，改革30余年仍是制度尚未成熟，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)正在高速積累，這迫切需要引起高度警惕，并通過進(jìn)一步全面深化改革全面優(yōu)化現(xiàn)行制度才能實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

　?。ㄒ唬┙ㄖ评砟畲嬖谡`區(qū)，導(dǎo)致制度性缺陷且還在慣性運(yùn)行之中

　　眾所周知，社會保險(xiǎn)制度是具有共享性質(zhì)的社會公共品，這一制度的卓越功能是以確定性的集體力量來化解具有不確定性的個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)，并通過強(qiáng)制共享來促進(jìn)社會平等，互助共濟(jì)構(gòu)成其牢靠的基石。德國、英國、法國、美國、日本等發(fā)達(dá)資本主義國家正是利用社會保險(xiǎn)制度這種天然的公有共享制屬性來矯治私有制下獨(dú)占獨(dú)享所導(dǎo)致的兩極分化痼疾、彌補(bǔ)市場失靈的缺陷并修復(fù)市場危機(jī)帶來的社會危機(jī)，進(jìn)而維系了資本主義制度的延續(xù)，也通過增進(jìn)勞動(dòng)者福利促進(jìn)了社會公平與社會團(tuán)結(jié)。但在20世紀(jì)90年代，我們輕信世界銀行等國際金融資本集團(tuán)和一些自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)人的主張，將私有化元素（如個(gè)人賬戶）與市場交易做法（如居民醫(yī)保按人頭繳費(fèi)，所謂繳費(fèi)與待遇激勵(lì)制，宣揚(yáng)多繳多得、長繳多得的市場邏輯等）引入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等制度，與社會保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)天然具備的公共屬性嚴(yán)重相悖，構(gòu)成了制度性缺陷且還在慣性運(yùn)行之中，由此導(dǎo)致互助共濟(jì)功能折損、公眾國家觀念與集體意識弱化、個(gè)人利己主義泛濫、地方本位主義強(qiáng)化等一系列問題并持續(xù)發(fā)酵，成為影響社會保險(xiǎn)制度理性建制、定型發(fā)展的巨大阻力。

　　以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)中引入私有化屬性的個(gè)人賬戶制為例，這種政策選擇既違背了互助共濟(jì)的客觀規(guī)律，也不符合中國人共建共享的傳統(tǒng)，導(dǎo)致這兩項(xiàng)主要制度至今還在彎道上行進(jìn)，個(gè)人賬戶制及其衍生的一系列問題已經(jīng)讓這兩項(xiàng)主要制度付出了高昂代價(jià)，未來為消除個(gè)人賬戶及其不良效應(yīng)還需要付出巨大努力。如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的個(gè)人賬戶因?qū)儆谒饺怂?，不僅導(dǎo)致參保人之間完全喪失互助共濟(jì)性，而且衍生出遺產(chǎn)繼承和需要制度承擔(dān)長壽風(fēng)險(xiǎn)等問題，對制度的可持續(xù)性造成嚴(yán)重威脅。再如職工基本醫(yī)保中的個(gè)人賬戶同樣屬于私人所有，同樣使參保人之間完全喪失互助共濟(jì)性，亦使巨量的醫(yī)?；鸾Y(jié)余無法統(tǒng)籌使用，直接大幅度地減損了醫(yī)保制度的統(tǒng)籌保障能力，造成了一方面醫(yī)保基金巨量結(jié)存，另一方面又無法從根本上解除城鄉(xiāng)居民疾病醫(yī)療特別是重大疾病醫(yī)療的后顧之憂的畸形格局。

　　私有化的個(gè)人賬戶帶來的問題至少包括：（1）個(gè)人賬戶支付的長壽風(fēng)險(xiǎn)問題。在職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，個(gè)人賬戶余額發(fā)放完畢而參保人仍處于生存狀態(tài)時(shí)，需要由統(tǒng)籌基金繼續(xù)支付個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，由此造成個(gè)人賬戶的長壽風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)研究預(yù)測，如果不進(jìn)行制度調(diào)整，2035年時(shí)長壽風(fēng)險(xiǎn)帶來的基金缺口將超過3萬億元，占基本養(yǎng)老金支出的比例達(dá)到22.9%。再如機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金的個(gè)人賬戶采取余額發(fā)放為止的計(jì)發(fā)方式，由此導(dǎo)致個(gè)人賬戶計(jì)發(fā)完畢后，參保人養(yǎng)老金水平大幅下降的狀況，進(jìn)而引發(fā)代際落差和矛盾，容易導(dǎo)致老年貧困現(xiàn)象的發(fā)生。（2）個(gè)人賬戶余額的繼承問題。《社會保險(xiǎn)法》第14條規(guī)定，個(gè)人死亡的，個(gè)人賬戶余額可以繼承，從而明確了個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的私人產(chǎn)權(quán)屬性。但在實(shí)踐中，個(gè)人賬戶余額的遺屬繼承面臨遺屬認(rèn)定、無遺屬或跨地區(qū)管理等問題，給基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)帶來了極大的不必要工作量。審計(jì)署提供的數(shù)據(jù)表明，2020年的審計(jì)發(fā)現(xiàn)10省未按照規(guī)定及時(shí)辦理66.89萬人的個(gè)人賬戶資金轉(zhuǎn)移或清退，涉及19.52億元。濟(jì)南市的基金審計(jì)情況顯示，截至2022年底，濟(jì)南市未清退的死亡職工個(gè)人賬戶沉淀資金共計(jì)896.07萬元，涉及789人。（3）個(gè)人賬戶的記賬利率問題?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》規(guī)定個(gè)人賬戶需要記錄記賬利率，但未規(guī)定記賬利率的確定方式。有關(guān)部門提供的數(shù)據(jù)顯示，2020年以來的記賬利率均超過6%，顯著高于實(shí)際GDP增長率，為未來的養(yǎng)老金支付埋下了隱患。如果說醫(yī)保個(gè)人賬戶的危害早已是顯性化的現(xiàn)象，那么，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的嚴(yán)重后遺癥也開始顯性化，如果任其發(fā)展下去，必然成為危及制度持續(xù)發(fā)展的重大因素。

　　將市場交易做法引入法定的養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)是現(xiàn)行社會保險(xiǎn)制度的又一制度性缺陷，主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。一是在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中，極少宣傳甚至完全不宣傳公平正義、互助共濟(jì)的本源職責(zé)，而且長期灌輸“長繳多得、多繳多得”的市場觀念，不僅導(dǎo)致人們對法定養(yǎng)老金制度的認(rèn)識陷入迷霧、責(zé)任與公平意識喪失、個(gè)人主義與利己主義泛濫，而且無法形成縮小三大群體基本養(yǎng)老待遇差距的共識，未來養(yǎng)老金制度面臨著滋生社會矛盾的風(fēng)險(xiǎn)。二是居民醫(yī)保是我國醫(yī)療保險(xiǎn)制度的主體，目前覆蓋全國近3/4的人口，但已經(jīng)陷入市場化交易且難以擺脫的困局。如在籌資環(huán)節(jié)，居民醫(yī)保采取按人頭繳納定額保險(xiǎn)費(fèi)的做法，將本應(yīng)遵循“按收入能力繳費(fèi)、按實(shí)際費(fèi)用支付”的法定醫(yī)療保險(xiǎn)異化為商業(yè)產(chǎn)品，導(dǎo)致繳費(fèi)負(fù)擔(dān)與收入高低負(fù)相關(guān)，即收入越低負(fù)擔(dān)越重、收入越高負(fù)擔(dān)越輕，加之參保人對健康的重視程度與就醫(yī)行為和收入高低往往存在正相關(guān)關(guān)系，在所有人都等額繳費(fèi)的情形下必然是看病偏少的低收入者為更習(xí)慣就醫(yī)的高收入者付費(fèi)，從而具有顯著的逆向調(diào)節(jié)效應(yīng)，籌資不公導(dǎo)致了整個(gè)制度的不公，且因?yàn)榈褪杖肴后w無法承擔(dān)每年上漲的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)而高收入者因搭了低收入者的便車而無需承擔(dān)更多責(zé)任，這一制度的不可持續(xù)性已經(jīng)顯性化。同時(shí)，將完全屬于社會保險(xiǎn)性質(zhì)的大病保險(xiǎn)委托商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦，實(shí)質(zhì)上肢解了這一制度的社會保險(xiǎn)功能，在實(shí)踐中導(dǎo)致社商不分、主體責(zé)任邊界不清，也增加了制度運(yùn)行成本，還制造了職工與居民兩大群體之間的差異性，因?yàn)樯虡I(yè)保險(xiǎn)公司需要扣除運(yùn)行成本并賺取相應(yīng)的利潤，而居民大病風(fēng)險(xiǎn)也很難化解。因此，將市場交易做法引入社會保險(xiǎn)制度，既損害了這一制度的健康發(fā)展，也導(dǎo)致保險(xiǎn)公司不是通過努力創(chuàng)新產(chǎn)品來吸引客戶而是圍繞社會保險(xiǎn)項(xiàng)目來展開競爭，這是造成我國商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)至今還未成熟的重要原因。

　　特別令人擔(dān)憂的是，上述市場交易做法還在延續(xù)。如2024年7月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于健全基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保長效機(jī)制的指導(dǎo)意見》中，雖然放寬放開參保戶籍限制、擴(kuò)大醫(yī)保共濟(jì)范圍、強(qiáng)化參保人責(zé)任意識是符合制度客觀規(guī)律的正確取向，但未提及改革居民醫(yī)保按人頭繳費(fèi)的現(xiàn)行籌資政策的具體舉措，卻提出“建立對居民醫(yī)保連續(xù)參保人員和零報(bào)銷人員的大病保險(xiǎn)待遇激勵(lì)機(jī)制”以及增加待遇等待期的新市場化做法?？梢灶A(yù)料的一個(gè)結(jié)果是：在繼續(xù)按人頭繳費(fèi)的情形下，逆向調(diào)節(jié)問題將進(jìn)一步惡化，不可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)會加大，而高收入群體可以繼續(xù)搭乘低繳費(fèi)的便車而享受更好的醫(yī)保待遇，低收入群體可能因不堪日益加重的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)斷?；虿粎⒈６萑胄碌募膊∨c貧困交織鏈條之中，由此衍生的社會問題不容低估，亦與鼓勵(lì)生育的人口政策取向相悖。

　?。ǘ┲贫润w系存在系統(tǒng)性失衡、統(tǒng)一性不足和責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不清

　　1.系統(tǒng)性失衡直接影響社會保險(xiǎn)制度綜合效能發(fā)揮

　　社會保險(xiǎn)制度是一個(gè)由多項(xiàng)目分工負(fù)責(zé)解除特定的不確定性生活風(fēng)險(xiǎn)的制度體系，結(jié)構(gòu)均衡地向前推進(jìn)是充分發(fā)揮其綜合效能的正確取向。但在現(xiàn)行社會保險(xiǎn)制度體系中，不同保險(xiǎn)項(xiàng)目之間存在失衡現(xiàn)象。養(yǎng)老金最受重視，醫(yī)保次之，工傷、失業(yè)保險(xiǎn)較被忽略，護(hù)理保險(xiǎn)還未真正建立，而根據(jù)德國、日本兩個(gè)長壽大國的實(shí)踐，當(dāng)老齡化由輕度進(jìn)入中度后，醫(yī)療保險(xiǎn)、護(hù)理保險(xiǎn)變得至關(guān)重要。在制度功能方面，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)根本不足以解決參保對象老年基本生活的經(jīng)濟(jì)來源問題；醫(yī)療保險(xiǎn)尚未充分與公共衛(wèi)生、健康促進(jìn)等政策形成有效協(xié)同；工傷保險(xiǎn)僅聚焦于工傷發(fā)生者的基本生活保障，“預(yù)防、補(bǔ)償、康復(fù)”的三位一體格局還沒有真正建立；失業(yè)保險(xiǎn)僅局限于保障體制內(nèi)正規(guī)就業(yè)群體中登記失業(yè)勞動(dòng)者的基本生活，預(yù)防失業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)、促進(jìn)就業(yè)的功能亟待拓展，最直觀的表現(xiàn)就是領(lǐng)取待遇人數(shù)在登記失業(yè)人數(shù)中長期占比較低（見圖4）；生育保險(xiǎn)未能有效覆蓋非受雇勞動(dòng)的女性，無法對國家鼓勵(lì)生育的政策形成有效支撐。

　　在社會保險(xiǎn)參數(shù)設(shè)置與調(diào)整方面，很多關(guān)鍵性的參數(shù)都已無法適應(yīng)人口年齡結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的發(fā)展變化，包括法定參保對象范圍、各險(xiǎn)種繳費(fèi)率、最低繳費(fèi)年限、保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取條件、法定退休年齡以及養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法等都陷入僵化狀態(tài)，缺乏靈活調(diào)整的機(jī)制和能力。

　　與此同時(shí)，法定基本保障與補(bǔ)充保障發(fā)展失衡。迄今仍是偏重政府主導(dǎo)的第一層次，市場與社會力量主導(dǎo)的其他層次發(fā)展嚴(yán)重不足，陷入了第一層次膨脹勢頭難減而其他層次又難以發(fā)力的怪圈。如在職工養(yǎng)老保險(xiǎn)中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一層獨(dú)大，企業(yè)年金發(fā)展異常遲緩，2015年到2023年企業(yè)年金參保人數(shù)僅從2316萬人增加到3144萬人，僅占企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保職工人數(shù)的8.3%；商業(yè)性個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展更加滯后，2022年開始實(shí)施的個(gè)人養(yǎng)老金呈現(xiàn)出“開戶熱、繳存冷”的情況，截至2023年5月底，個(gè)人養(yǎng)老金參加人數(shù)為3743.51萬人，據(jù)推算，實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)僅為參加人數(shù)的31.37%，平均繳費(fèi)金額不足每年1.2萬元繳費(fèi)上限的20%。人們幾乎將老年生活經(jīng)濟(jì)來源全部寄托在基本養(yǎng)老金上。同時(shí)，面向機(jī)關(guān)事業(yè)單位職員的職業(yè)年金卻迅速實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，且處于單位與個(gè)人繳費(fèi)率分別為工資的8%、4%的高水平狀態(tài)。過去曾引發(fā)企業(yè)退休人員不滿的養(yǎng)老金“雙軌制”正以新的面孔再度出現(xiàn)。

　　此外，社會保險(xiǎn)亦未能與其他社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重要改革保持同步，從而無法充分發(fā)揮社會保險(xiǎn)的綜合效能。例如，支持生育是我國人口政策重要且長期的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向，但生育保險(xiǎn)仍然局限于單位就業(yè)的職工，絕大多數(shù)育齡人口因靈活就業(yè)或未就業(yè)被排除在外；近年來各地為鼓勵(lì)生育而出臺有關(guān)增加產(chǎn)假天數(shù)的規(guī)定，但大部分地區(qū)仍按《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》原產(chǎn)假天數(shù)（98天）計(jì)發(fā)生育津貼。因此，生育保險(xiǎn)支持生育的功能無法得到充分發(fā)揮。

　　2.統(tǒng)一性不足造成制度不公并向經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域傳導(dǎo)

　　長期以來，我國社會保險(xiǎn)改革奉行自下而上試點(diǎn)探索的策略，幾乎各項(xiàng)社會保險(xiǎn)制度都缺乏全國統(tǒng)一且能夠剛性約束地方行為的完備法律法規(guī)及政策規(guī)范，地方創(chuàng)新的結(jié)果便是各種政策疊床架屋、五花八門，權(quán)責(zé)模糊、籌資失衡、待遇不公成為現(xiàn)實(shí)寫照。

　　一方面，社會保險(xiǎn)法律體系不完備，實(shí)際運(yùn)行中主要依靠較低層級的規(guī)范性文件等，從而導(dǎo)致不同地區(qū)辦理同一事項(xiàng)的程序和內(nèi)容不一致，不同部門對同一事項(xiàng)的規(guī)定存在矛盾和沖突。例如，部分地區(qū)繳費(fèi)基數(shù)以全口徑社會平均工資為基礎(chǔ)，部分地區(qū)則以非私營單位社會平均工資為基礎(chǔ)，還有地區(qū)以最低工資為基數(shù)，由此導(dǎo)致不同地區(qū)實(shí)際費(fèi)率負(fù)擔(dān)差距很大。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)案情基本相同的社會保險(xiǎn)領(lǐng)域司法糾紛，法院是否接訴以及審判的結(jié)果甚至都有差別，司法公正因社會保險(xiǎn)制度統(tǒng)一性不足而遭受挑戰(zhàn)。

　　另一方面，社會保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一性與規(guī)范性因地區(qū)分割統(tǒng)籌而受到損害，致使國家利益在一定程度上淪為地方利益。如本該全國統(tǒng)籌的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)目前實(shí)質(zhì)上仍然是省級之間的基金余缺調(diào)劑，并未真正實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的統(tǒng)收統(tǒng)支；機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是與分級負(fù)責(zé)的多級財(cái)政直接捆綁，導(dǎo)致一些地區(qū)陷入困境；居民養(yǎng)老保險(xiǎn)更處于縣級統(tǒng)籌層次，各地政策不一，后遺癥嚴(yán)重。醫(yī)療保險(xiǎn)還停留于市級統(tǒng)籌層面，繳費(fèi)基數(shù)、籌資標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)保待遇各地不一。應(yīng)當(dāng)省級統(tǒng)籌的工傷、失業(yè)保險(xiǎn)同樣沒有完全實(shí)現(xiàn)。在缺乏國家統(tǒng)一政策規(guī)制下，地方出臺政策的隨意性大，有些國家政策沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行，對社會保險(xiǎn)制度造成了直接損害，既導(dǎo)致了籌資不公、基金余缺分化和待遇不公，也損害了法定勞工成本應(yīng)當(dāng)公平的市場競爭環(huán)境，是建立全國統(tǒng)一大市場和構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不利因素。

　　3.責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不清衍生出一系列問題

　　責(zé)任分擔(dān)是社會保險(xiǎn)的基本原則。只有合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，才能推進(jìn)健康可持續(xù)的社會保險(xiǎn)制度運(yùn)行。我國的社會保險(xiǎn)制度雖然確立了責(zé)任分擔(dān)原則，但迄今仍然處于權(quán)責(zé)不明確、邊界不清晰狀態(tài)，直接影響到制度的發(fā)展。

　　第一，歷史責(zé)任與現(xiàn)實(shí)責(zé)任劃分不清。伴隨著社會經(jīng)濟(jì)體制的改革，我國從單位保障制轉(zhuǎn)型為社會保險(xiǎn)制，必然產(chǎn)生歷史成本和轉(zhuǎn)軌成本，也存在著“老人”“中人”與“新人”的權(quán)責(zé)問題，但這些問題一直沒有明確的政策依據(jù)，如關(guān)乎億萬“中人”的“視同繳費(fèi)”就是制度實(shí)踐中需要妥善處理的問題?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》第13條規(guī)定，國有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)前，視同繳費(fèi)年限期間應(yīng)當(dāng)繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由政府承擔(dān)。但視同繳費(fèi)的認(rèn)定對象、認(rèn)定主體、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制等均沒有明確規(guī)定，從而使得當(dāng)前的參保人承擔(dān)了“雙重負(fù)擔(dān)”，而隨著經(jīng)歷轉(zhuǎn)軌的一代人大量進(jìn)入退休年齡并開始領(lǐng)取待遇，亟待出臺專門的視同繳費(fèi)認(rèn)定與財(cái)政支出機(jī)制?！袄先恕薄爸腥恕薄靶氯恕钡膭澐直緛硎?995年前實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革時(shí)的提法，在實(shí)踐中卻陷入沒有邊界的困境，如退休人員不需要繳納醫(yī)保費(fèi)是針對當(dāng)時(shí)的“老人”群體過去長期領(lǐng)取低工資且退休金嚴(yán)重偏低而采取的補(bǔ)償性優(yōu)惠，現(xiàn)實(shí)中卻將這一政策延續(xù)至今，當(dāng)時(shí)的“中人”“新人”退休后也享受這種免繳費(fèi)的政策優(yōu)惠，它造成了新的退休人員與必須終身繳費(fèi)的居民醫(yī)保參保者在繳費(fèi)方面的不公平。還有養(yǎng)老保險(xiǎn)最低繳費(fèi)年限設(shè)置為15年，也是1995年改革時(shí)考慮到“中人”可能的繳費(fèi)年限而設(shè)定的，同樣延續(xù)至今，“新人”也以15年為自己的最低繳費(fèi)年限，一些人還以15年為最高繳費(fèi)年限，致使籌資不足而支付壓力倍增。

　　第二，財(cái)政責(zé)任及不同層級責(zé)任不明確?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》第64條規(guī)定了不同社會保險(xiǎn)項(xiàng)目基金的統(tǒng)籌層次，第65條規(guī)定“縣級以上人民政府在社會保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不足時(shí)，給予補(bǔ)貼?！边@一條實(shí)質(zhì)上規(guī)制了政府財(cái)政對社會保險(xiǎn)制度特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度負(fù)有兜底責(zé)任，這在當(dāng)時(shí)退休人員不多的條件下并不成問題，但進(jìn)入快速老齡化階段后，支付壓力成倍上升，國家財(cái)政也必定陷入具有不確定性的風(fēng)險(xiǎn)之中。同時(shí)，雖然各項(xiàng)社會保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次在穩(wěn)步提高，但不同層級政府的責(zé)任尤其是財(cái)政支出責(zé)任迄今卻并不清晰，導(dǎo)致各級財(cái)政都處于心中無數(shù)狀態(tài)。數(shù)據(jù)顯示，在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)助中，中央財(cái)政所占比例為92%，居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金靠中央財(cái)政支撐，地方只有象征性投入。地方財(cái)政對各項(xiàng)社會保險(xiǎn)制度投入的積極性嚴(yán)重不足，有效的激勵(lì)約束機(jī)制并未建立。

　　第三，勞動(dòng)者與用人單位的責(zé)任不清晰。一方面，勞動(dòng)者和用人單位在繳費(fèi)中的責(zé)任分配結(jié)構(gòu)失衡。目前，用人單位承擔(dān)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)責(zé)任分別是職工個(gè)人的2倍、3倍，個(gè)別地方用人單位的醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)甚至達(dá)到4倍。參保人員對提升待遇的呼聲持續(xù)高漲，承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任的意識卻相對淡薄。在職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)中，退休人員不繳費(fèi)而支出的醫(yī)?；饏s是在職職工的4倍左右，形成了待遇享受與繳費(fèi)責(zé)任的權(quán)責(zé)錯(cuò)位，更與缺乏收入保障的城鄉(xiāng)老年居民須終身繳納醫(yī)保費(fèi)形成鮮明反差，這種局面持續(xù)下去必定動(dòng)搖制度持續(xù)發(fā)展的根本。另一方面，勞動(dòng)者與用人單位在社會保險(xiǎn)領(lǐng)域的糾紛往往被異化為勞動(dòng)糾紛。在社會保險(xiǎn)權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，大多是因?yàn)橛萌藛挝晃绰男胸?zé)任而導(dǎo)致勞動(dòng)者權(quán)益受損，而在司法實(shí)踐中，本應(yīng)當(dāng)是參保人與社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，卻往往被錯(cuò)誤地置于勞動(dòng)關(guān)系框架中，如要求勞動(dòng)者去起訴用人單位繳費(fèi)，而正確的做法應(yīng)當(dāng)是由社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和社會保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)履行催繳義務(wù)。

　　第四，不同行政部門之間的權(quán)責(zé)劃分仍有模糊。2018年黨的十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》對社會保險(xiǎn)管理體制進(jìn)行了優(yōu)化重構(gòu)，涉及社會保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的行政主管部門包括人力資源社會保障、醫(yī)療保障及稅務(wù)部門，亟待進(jìn)一步明確不同部門的權(quán)責(zé)邊界。例如，在部門分工的情形下，靈活就業(yè)人員自行參保需要前往社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、醫(yī)療保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和稅務(wù)部門分別辦理登記參保和繳費(fèi)業(yè)務(wù)，大大增加了時(shí)間成本，也不符合“一項(xiàng)業(yè)務(wù)跑一次”的基層公共服務(wù)改革方向。調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)并不統(tǒng)一，這既與缺乏明確統(tǒng)一的繳費(fèi)基數(shù)確定方式有關(guān)，也與部門之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)。在實(shí)踐中還存在職工個(gè)人向稅務(wù)部門舉報(bào)用人單位未為其辦理參保登記導(dǎo)致權(quán)益受損，但因?yàn)槎悇?wù)部門因只負(fù)責(zé)征繳而不負(fù)責(zé)參保登記從而無法妥善解決等現(xiàn)象。此外，還存在區(qū)域之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不足、信息無法共享等問題。審計(jì)署2021年的專項(xiàng)審計(jì)就發(fā)現(xiàn)，全國4.62萬人跨險(xiǎn)種跨統(tǒng)籌區(qū)域重復(fù)領(lǐng)取待遇3.7億元。

　?。ㄈ渡鐣ｋU(xiǎn)法》嚴(yán)重滯后于實(shí)踐發(fā)展需要

　　在2007—2010年全國人大常委會制定《社會保險(xiǎn)法》過程中，我國社會保險(xiǎn)改革正處于摸索階段，新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)尚在試點(diǎn)，對社會保險(xiǎn)特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)改革目標(biāo)、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)及管理運(yùn)行機(jī)制選擇等均未有高度共識，加之2008年美國次貸危機(jī)引發(fā)的國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖擊巨大，必然使該法存在著歷史局限性。《社會保險(xiǎn)法》實(shí)施以來，我國社會保險(xiǎn)發(fā)展步伐明顯加快，但路徑偏差及慣性運(yùn)行卻使以優(yōu)化制度為目標(biāo)的深化改革不易推進(jìn)，而人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)形態(tài)等也發(fā)生了深刻變化，進(jìn)一步暴露出了《社會保險(xiǎn)法》的滯后與不適應(yīng)性。

　　1.法條規(guī)定總體上原則性強(qiáng)、操作性不足

　　在調(diào)研中，有關(guān)部門和司法機(jī)關(guān)均認(rèn)為，《社會保險(xiǎn)法》總體上較為原則性，大多是對既有政策條款的提煉，而少有條款可以作為政策實(shí)施或司法判例的依據(jù)，從而操作性嚴(yán)重不足。例如，建立多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系是《社會保險(xiǎn)法》的明確目標(biāo)，但因缺乏具體規(guī)制，迄今仍然是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一層獨(dú)大；《社會保險(xiǎn)法》規(guī)定，個(gè)人可以監(jiān)督單位繳費(fèi)情況，但現(xiàn)實(shí)中連按照何種標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)都缺乏知情權(quán)；對制度改革前參加工作的國有單位職工工齡“視同繳費(fèi)”是《社會保險(xiǎn)法》的重要規(guī)定，關(guān)系到曾在國有企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作者和在軍隊(duì)服役者的基本社會保險(xiǎn)權(quán)益，但“視同繳費(fèi)”的對象、標(biāo)準(zhǔn)及其與待遇掛鉤如何操作，資金來源于何處，均缺乏統(tǒng)一的具體規(guī)定，各地出臺的政策存在差異性，已經(jīng)隱含著巨大的社會風(fēng)險(xiǎn)；政府對養(yǎng)老保險(xiǎn)等承擔(dān)兜底責(zé)任是否無限，以及如何在中央與地方之間進(jìn)行分責(zé)，均缺乏明確的法律規(guī)定；職工醫(yī)保中的個(gè)人賬戶已經(jīng)被詬病多年，如何處理卻在法律中被完全回避，深化改革需要有明確的法律規(guī)制；對養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合之結(jié)構(gòu)比例缺乏明確規(guī)定，故而還在不時(shí)引發(fā)重大分歧，存在著以個(gè)人利己主義弱化社會保險(xiǎn)制度互助共濟(jì)本色的風(fēng)險(xiǎn)；社會保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)確定辦法各地不一，嚴(yán)重地?fù)p害了這一制度的籌資公平性，也損害了全國范圍內(nèi)法定勞動(dòng)成本應(yīng)當(dāng)公平的法則；拖欠社會保險(xiǎn)費(fèi)的現(xiàn)象仍然存在，但行政部門在追繳過程中的分工及其可以使用的手段也并不清晰。

　　2.部分重要的制度要素存在立法空白

　　其一，未對繳費(fèi)工資構(gòu)成項(xiàng)目及計(jì)算口徑、各險(xiǎn)種繳費(fèi)基數(shù)計(jì)算規(guī)則、費(fèi)率以及申報(bào)繳納期限等基本要素作出明確規(guī)定，導(dǎo)致各地各行其是，動(dòng)搖了社會保險(xiǎn)籌資的根基。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地的個(gè)人繳費(fèi)工資有職工本人上一年度月平均工資、上月工資、本月工資等多種口徑，存在省域內(nèi)不統(tǒng)一、各險(xiǎn)種不一致的問題。又如繳費(fèi)基數(shù)，各地職工養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)基數(shù)使用職工個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)之和，但是職工醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)等險(xiǎn)種使用本單位職工工資總額、職工個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)之和等多種口徑。再如申報(bào)繳納期限在各地不同險(xiǎn)種、不同繳費(fèi)群體間存在較大差異，屬期有“當(dāng)月繳當(dāng)月”“當(dāng)月繳上月”“跨月繳費(fèi)”等情形，征期在同一個(gè)月內(nèi)的截止日期也不統(tǒng)一。在蘇州工業(yè)園區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，此前企業(yè)都以月為基數(shù)申報(bào)周期，但提高統(tǒng)籌層次統(tǒng)一經(jīng)辦系統(tǒng)后，改為年度申報(bào)基數(shù)，導(dǎo)致本年度工資收入下降但繳費(fèi)基數(shù)卻仍按去年較高工資水平計(jì)算的不合理現(xiàn)象。這些亂象均是《社會保險(xiǎn)法》缺乏統(tǒng)一規(guī)制的結(jié)果。

　　其二，未對先行支付的流程尤其是追償規(guī)則進(jìn)行明確規(guī)定?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》第30條、第41條和第42條分別對醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)的先行支付進(jìn)行了規(guī)定。先行支付制度是在涉及第三方責(zé)任的情景下，優(yōu)先確保參保人按時(shí)享受社會保險(xiǎn)相關(guān)待遇的重要制度設(shè)計(jì)。但在各地的調(diào)研中，各級社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、醫(yī)療保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)紛紛表示對先行支付持保守和謹(jǐn)慎態(tài)度，主要原因就是追償效果不理想，大部分先行支付資金無法追回。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為防止擔(dān)責(zé)，往往陷入了“勞動(dòng)者訴訟-強(qiáng)制執(zhí)行-社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)墊付-經(jīng)辦機(jī)構(gòu)起訴第三方責(zé)任人”的“程序空轉(zhuǎn)”中，既耗費(fèi)司法資源和時(shí)間成本，無端增加了一個(gè)訴訟案件和一個(gè)執(zhí)行案件，追償效果也不理想。因此，亟需對社會保險(xiǎn)先行支付的流程、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)追償?shù)氖侄魏痛胧?、在符合條件下經(jīng)辦機(jī)構(gòu)未先行支付所需要承擔(dān)的責(zé)任，以及無法追償后的財(cái)務(wù)核銷辦法等進(jìn)行更加細(xì)致明確的規(guī)定，更好地維護(hù)參保人的權(quán)益。

　　其三，未對歷史欠費(fèi)問題明確解決辦法。用人單位未繳納或未足額繳納職工的社會保險(xiǎn)費(fèi)用，是長期存在且具普遍性的現(xiàn)實(shí)問題。隨著參保職工權(quán)利意識的增強(qiáng)尤其是退休人員數(shù)量的不斷增加，各地均出現(xiàn)職工尤其是臨近退休職工要求用人單位補(bǔ)繳社會保險(xiǎn)費(fèi)的訴求。在目前的司法實(shí)踐中，由于未明確規(guī)定追溯期，司法機(jī)關(guān)往往對此不予受理，而通過調(diào)解仲裁等手段解決，全國尚無統(tǒng)一的政策安排。針對這樣的歷史欠費(fèi)問題，一方面，必須認(rèn)識到它對勞動(dòng)者的社會保險(xiǎn)權(quán)益造成了嚴(yán)重?fù)p害，是《社會保險(xiǎn)法》執(zhí)法力度不足、用人單位法律意識淡漠的結(jié)果，因?yàn)閯谫Y雙方都沒有權(quán)利自行約定社會保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)，更不能逃避法定的參保繳費(fèi)義務(wù)；另一方面，也要認(rèn)識到此類糾紛波及面廣，一個(gè)案件往往涉及一類群體，一旦進(jìn)行大面積追繳或補(bǔ)繳，又會對企業(yè)經(jīng)營帶來巨大影響，甚至波及社會安全穩(wěn)定，從而需要在全國層面出臺統(tǒng)一的解決辦法。需要引起特別關(guān)注的是，受到地方財(cái)力的影響，社會保險(xiǎn)欠費(fèi)目前正在向機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會保險(xiǎn)制度蔓延，制度風(fēng)險(xiǎn)在持續(xù)累積。

　　其四，未對社會保險(xiǎn)費(fèi)征收中相關(guān)措施的適用性作明確規(guī)定。社會保險(xiǎn)費(fèi)是社會保險(xiǎn)制度健康運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，國家稅務(wù)部門自2018年承擔(dān)社會保險(xiǎn)費(fèi)征收的職責(zé)后，在規(guī)范社會保險(xiǎn)繳費(fèi)流程、優(yōu)化社會保險(xiǎn)繳費(fèi)服務(wù)、穩(wěn)妥推進(jìn)社會保險(xiǎn)費(fèi)“統(tǒng)模式”改革方面做出了積極的努力，產(chǎn)生了良好的效果。但由于社會保險(xiǎn)費(fèi)屬于非稅收入，是否可以適用《稅收征管法》，在社會保險(xiǎn)費(fèi)征收過程中采取哪些措施進(jìn)行征繳，目前尚未有明確的規(guī)定。只有實(shí)行稅費(fèi)統(tǒng)管，明確稅務(wù)部門在征收社會保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)可以采取的行政措施，才能進(jìn)一步提高社會保險(xiǎn)費(fèi)的征收效率。

　　3.部分法條內(nèi)容嚴(yán)重滯后于社會保險(xiǎn)改革實(shí)踐

　　《社會保險(xiǎn)法》頒布實(shí)施以來，我國的社會保險(xiǎn)改革在持續(xù)推進(jìn)，導(dǎo)致現(xiàn)行法律規(guī)制跟不上社會保險(xiǎn)制度改革與發(fā)展的步伐。例如，《社會保險(xiǎn)法》第20條至23條規(guī)定的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際上早已合并，法律中的概念都不存在了；城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)已于2020年在全國范圍內(nèi)完成了制度整合，但在《社會保險(xiǎn)法》中仍然是城鄉(xiāng)分割，第24條的新型農(nóng)村合作醫(yī)療已成為歷史概念；機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已于2015年建立，但在《社會保險(xiǎn)法》中仍是授權(quán)國務(wù)院決定；工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)均無積極預(yù)防功能，制度功能受到了損害；還有建立護(hù)理保險(xiǎn)屬于應(yīng)對人口老齡化的合理舉措，在全國范圍內(nèi)已經(jīng)開展了兩批試點(diǎn)，但法律中并無相應(yīng)的規(guī)范，導(dǎo)致實(shí)踐中的莫衷一是。再如，《社會保險(xiǎn)法》第57條對社會保險(xiǎn)登記的流程進(jìn)行了規(guī)定，而實(shí)踐中隨著“五證合一”登記制度的實(shí)施，已不需要用人單位單獨(dú)辦理社會保險(xiǎn)登記。2019年4月30日，人力資源社會保障部也已經(jīng)印發(fā)了關(guān)于廢止《社會保險(xiǎn)登記管理暫行辦法》的決定。2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革中已經(jīng)明確由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收各項(xiàng)社會保險(xiǎn)費(fèi)，而現(xiàn)行法律條文中仍然使用“社會保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)”的表達(dá)。這些都亟待根據(jù)改革實(shí)踐進(jìn)行更新。目前正在修正的相關(guān)條例就面臨著《社會保險(xiǎn)法》存在相關(guān)空白的問題。

　　4.部分法條內(nèi)容存在沖突或協(xié)調(diào)不足

　　第一，有關(guān)法條之間以及其與本領(lǐng)域其他行政法規(guī)之間存在沖突。一方面，《社會保險(xiǎn)法》對各專門險(xiǎn)種都做了專章的規(guī)定，但險(xiǎn)種之間的待遇銜接仍有缺失。例如，根據(jù)第39條和第40條的規(guī)定，五級和六級的傷殘職工符合領(lǐng)取基本養(yǎng)老金條件的，停發(fā)傷殘津貼，享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，但對不符合按月領(lǐng)取養(yǎng)老金條件的一至四級傷殘職工達(dá)到退休年齡后享受何種待遇未做規(guī)定。另一方面，《社會保險(xiǎn)法》是社會保險(xiǎn)領(lǐng)域的基本法、綜合法，也是社會保險(xiǎn)領(lǐng)域其他行政法規(guī)的上位法，但我國社會保險(xiǎn)制度長期處于行政法規(guī)主導(dǎo)的發(fā)展階段，從而導(dǎo)致部分行政法規(guī)、規(guī)章甚至政策性文件與《社會保險(xiǎn)法》的有關(guān)條款相矛盾。例如，《社會保險(xiǎn)法》第19條規(guī)定了跨統(tǒng)籌地區(qū)流動(dòng)的參保者“養(yǎng)老金分段計(jì)算、統(tǒng)一支付”的原則，但根據(jù)國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法》，在勞動(dòng)者跨統(tǒng)籌區(qū)域流動(dòng)時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系、資金都需要進(jìn)行轉(zhuǎn)移接續(xù)。再如，在社會保險(xiǎn)費(fèi)的滯納金標(biāo)準(zhǔn)上，《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》規(guī)定，從欠繳之日起按日加收千分之二的滯納金，而《社會保險(xiǎn)法》規(guī)定的是自欠繳之日起按日加收萬分之五的滯納金，《行政強(qiáng)制法》中則有滯納金不得高于本金的規(guī)定，這種不一的規(guī)定造成制度實(shí)踐中的難題，社會保險(xiǎn)繳費(fèi)的滯納金是適用于《社會保險(xiǎn)法》還是適用于《行政強(qiáng)制法》亦需要進(jìn)一步明確。

　　第二，《社會保險(xiǎn)法》與其他相關(guān)法律之間存在協(xié)調(diào)不足。一方面，是不同類型補(bǔ)償待遇之間的競合問題。在責(zé)任事故中，受害者既可以申請工傷保險(xiǎn)，也可以申請意外傷害保險(xiǎn)的賠付，兩者之間是替代還是疊加關(guān)系并無規(guī)制。如果是替代關(guān)系，是否有賠付的優(yōu)先級，需要《保險(xiǎn)法》與《社會保險(xiǎn)法》之間有效銜接。另一方面，是《社會保險(xiǎn)法》中的相關(guān)主體在適用法律上的協(xié)調(diào)問題。例如，根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定，企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，欠繳的各項(xiàng)社會保險(xiǎn)費(fèi)處于優(yōu)先清償?shù)牡匚唬坏渡鐣ｋU(xiǎn)法》規(guī)定，單位依法終止的，應(yīng)當(dāng)自變更或者終止之日起三十日內(nèi)，到社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理變更或者注銷社會保險(xiǎn)登記。在實(shí)踐中，就出現(xiàn)企業(yè)先終止，后注銷社會保險(xiǎn)登記的情況，其所欠社會保險(xiǎn)費(fèi)因缺乏法人主體而難以追回。再如，財(cái)政部門在制定社會保險(xiǎn)預(yù)算時(shí)，按照《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，預(yù)算調(diào)整需要有嚴(yán)格的程序和必要性說明，而社會保險(xiǎn)因待遇調(diào)整而發(fā)生的支出增加往往是年中的例行工作，從而使得社會保險(xiǎn)的預(yù)算調(diào)整“常態(tài)化”。還有，稅務(wù)機(jī)構(gòu)在征收社會保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)，是否可以參照《稅收征管法》采取有關(guān)措施，也亟待明確。此外，還有相關(guān)法律用語的統(tǒng)一問題。《社會保險(xiǎn)法》全文都使用了“遺屬”的概念，而《民法典》則統(tǒng)一使用“近親屬”，這同樣需要在明確內(nèi)涵的基礎(chǔ)上予以統(tǒng)一。

　　5.部分法條內(nèi)容阻礙了社會保險(xiǎn)深化改革

　　現(xiàn)行法律中還有一些規(guī)定與日益明朗的改革發(fā)展取向相悖。如《社會保險(xiǎn)法》第68條規(guī)定社會保險(xiǎn)基金存入財(cái)政專戶，這與社會保險(xiǎn)基金單獨(dú)預(yù)算并需要投資運(yùn)營的改革取向相悖，也與新的《預(yù)算法》明確要求減少財(cái)政專戶、統(tǒng)歸國庫的宗旨相悖?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》第95、96條有關(guān)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民、征地農(nóng)民的社會保險(xiǎn)規(guī)定與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和制度一體化進(jìn)程相悖?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》第16條規(guī)定最低繳費(fèi)滿15年可領(lǐng)取足額的養(yǎng)老金之規(guī)定系當(dāng)年對老一代退休人員歷史性貢獻(xiàn)的補(bǔ)償性規(guī)制，但因?qū)懭搿渡鐣ｋU(xiǎn)法》而被當(dāng)成了永久性規(guī)制，亦與延遲退休年齡和必須提高最低繳費(fèi)年限的政策取向相悖，更會直接危及社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。《社會保險(xiǎn)法》第27條關(guān)于退休人員不繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的規(guī)定，亦是當(dāng)年考慮到退休人員的歷史性貢獻(xiàn)與繳費(fèi)能力而做出的規(guī)制，但法律的規(guī)制若將這一不恰當(dāng)?shù)恼哂谰眯匝永m(xù)下去，不僅造成代際不公和群體不公，而且直接損害著這一制度的可持續(xù)發(fā)展。所有這些，均表明現(xiàn)行立法不僅不能引領(lǐng)社會保險(xiǎn)制度的改革與發(fā)展，而且事實(shí)上在一定程度構(gòu)成了深化社會保險(xiǎn)改革與發(fā)展的法律障礙。

　?。ㄋ模┥鐣ｋU(xiǎn)制度運(yùn)行質(zhì)量不高

　　從整體考察，一個(gè)客觀的結(jié)論是我國社會保險(xiǎn)制度運(yùn)行質(zhì)量不高，它表現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

　　1.參保質(zhì)量不高

　　在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)中，大量城鎮(zhèn)就業(yè)人員僅被繳費(fèi)較低、保障不穩(wěn)定、水平有限的居民保險(xiǎn)所覆蓋。被職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋的人數(shù)分別僅占總參保人數(shù)的49%、28%。2023年底我國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保勞動(dòng)者為3.79億人，只占當(dāng)年全國非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)5.72億人的66.3%?！奥┍！薄懊摫！薄皵啾！钡那闆r仍然存在。盡管居民保險(xiǎn)制度在擴(kuò)面中發(fā)揮了不可或缺的作用，但其提供的待遇有限。以居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，其待遇領(lǐng)取者主要享受政府供款的均等化、普惠性、低水平的基礎(chǔ)養(yǎng)老金；由個(gè)人繳費(fèi)與政府有限補(bǔ)貼形成的個(gè)人賬戶式養(yǎng)老金，因個(gè)人大多選擇最低檔繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼遞減激勵(lì)而更多僅具象征意義。

　　在工傷保險(xiǎn)方面，除個(gè)別行業(yè)因特設(shè)機(jī)制外，農(nóng)民工等高風(fēng)險(xiǎn)群體往往被排除在制度之外。目前全年約200萬的工傷保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取人數(shù)與實(shí)際遭遇工傷事故者的數(shù)量相距甚遠(yuǎn)。新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者也因傳統(tǒng)工傷保險(xiǎn)制度僅限于正規(guī)就業(yè)中一對一勞動(dòng)關(guān)系的局限而缺乏保障。近年推出的職業(yè)傷害保障，因交保險(xiǎn)公司經(jīng)辦且不具有強(qiáng)制性，根本不可能真正解決職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)高的靈活就業(yè)人群的工傷保障問題。

　　在失業(yè)保險(xiǎn)方面，由于就業(yè)單位類型和就業(yè)形態(tài)的多樣化，真正面臨較高失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的勞動(dòng)者往往缺乏保障，年末領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人數(shù)常年不足城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員數(shù)的1/4，絕大多數(shù)失業(yè)者未能得到失業(yè)保險(xiǎn)金及相關(guān)就業(yè)服務(wù)。

　　2.籌資質(zhì)量不高

　　調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地社會保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)確定方式不一，多數(shù)地區(qū)并未據(jù)實(shí)確定繳費(fèi)基數(shù)，名義費(fèi)率掩蓋的是實(shí)質(zhì)性的籌資不公。數(shù)據(jù)顯示，2022年全國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)月均繳費(fèi)基數(shù)為5554元，僅占上一年度全口徑社會平均工資7393元的75%。同時(shí)，中斷繳費(fèi)現(xiàn)象也較為嚴(yán)重，數(shù)據(jù)顯示，我國職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的遵繳率（繳費(fèi)人數(shù)占參保人員的比例）從2011年的85.2%下降到2022年的80.8%，每年中斷繳費(fèi)的人數(shù)從2011年的2956萬人增長到2022年的6325萬人，斷繳已經(jīng)成為一個(gè)不可忽視的問題。這些問題長期未得到妥善解決，動(dòng)搖了社會保險(xiǎn)公平籌資的基礎(chǔ)，也破壞了公平的市場競爭環(huán)境。特別是，以往養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)中的亂象，導(dǎo)致了不易厘清和處置并可能引發(fā)社會風(fēng)險(xiǎn)的歷史欠費(fèi)問題，各地由此引起的勞資糾紛與法律訴訟案件數(shù)量也在持續(xù)上升。

　　此外，居民醫(yī)保一直采取按人頭定額繳費(fèi)的方式，背離了社會醫(yī)療保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)按照收入能力負(fù)擔(dān)保費(fèi)的公平籌資原則，造成低收入群體難以承受負(fù)擔(dān)并限制了籌資規(guī)模的提升，導(dǎo)致越來越多的居民日益不滿甚至不再繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，嚴(yán)重威脅制度的可持續(xù)性。

　　3.基金管理質(zhì)量不高

　　社會保險(xiǎn)基金長期處于地方分割統(tǒng)籌狀態(tài)，失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)均未實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌，有的地方還處于市縣一級的低層次統(tǒng)籌。職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)本質(zhì)上仍然是通過中央調(diào)劑來適當(dāng)平衡各地收支，并未真正做到基金的統(tǒng)收統(tǒng)支?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)與職工醫(yī)保個(gè)人賬戶的設(shè)置，更直接導(dǎo)致了參保人之間的互助共濟(jì)功能完全喪失，這部分基金的私有化加劇了兩項(xiàng)主要制度基金的分散管理。

　　目前，各項(xiàng)社會保險(xiǎn)基金都有大量結(jié)余，貶值和投資風(fēng)險(xiǎn)巨大，而制度卻不能解決好應(yīng)解決的問題。截至2023年底，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存78173億元、夠支付近14個(gè)月，基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存4萬多億元、夠支付約20個(gè)月，工傷保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存1415億元、夠支付近14個(gè)月，失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存3213億元、夠支付近26個(gè)月。對于現(xiàn)收現(xiàn)付型社會保險(xiǎn)制度，如此巨額規(guī)模的累計(jì)結(jié)余屬嚴(yán)重偏多，我國的每一項(xiàng)社會保險(xiǎn)制度都堪稱世界上“最有錢”的制度，但因個(gè)人賬戶的存在和地區(qū)分割統(tǒng)籌，致使無法集中統(tǒng)籌使用。這不僅造成基金貶值浪費(fèi)，也嚴(yán)重制約制度功能的發(fā)揮。如養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在地區(qū)之間余缺并存，還有人不時(shí)以“精算”之名不斷渲染到哪一年會出現(xiàn)財(cái)務(wù)虧損，導(dǎo)致公眾擔(dān)憂且對制度喪失信心；重大疾病仍是城鄉(xiāng)居民重大后顧之憂，巨額醫(yī)?；饏s在每年貶值損失數(shù)以百億元計(jì)，覆蓋3.7億人的職工醫(yī)?；鸬睦塾?jì)結(jié)存占醫(yī)保基金總累計(jì)結(jié)存的82%以上，而覆蓋9.6億人的居民醫(yī)保僅占不足18%，大量結(jié)余的職工醫(yī)?；鸩荒芰飨蚶U費(fèi)能力不足的居民群體；職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)最大的農(nóng)民工群體大多被排斥在工傷保險(xiǎn)之外，遭遇職業(yè)傷害往往缺乏保障；即使新冠疫情最嚴(yán)重時(shí)期，也只有極少數(shù)人從失業(yè)保險(xiǎn)中領(lǐng)取待遇等。

　　在基金投資管理方面，超過7萬億的養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余基金大多分散在地方而未能實(shí)現(xiàn)集中投資管理，隨著基金規(guī)模的逐步擴(kuò)大，貶值的風(fēng)險(xiǎn)、速度和規(guī)模也在持續(xù)擴(kuò)大；投資管理人的動(dòng)態(tài)遴選和淘汰機(jī)制、投資產(chǎn)品的默認(rèn)組合機(jī)制等涉及資金安全與投資回報(bào)的長效機(jī)制仍未全面建立。

　　4.待遇計(jì)發(fā)質(zhì)量不高

　　高質(zhì)量的社會保險(xiǎn)待遇計(jì)發(fā)機(jī)制應(yīng)當(dāng)確保政策的統(tǒng)一性、待遇的公平性，并為參保人提供清晰和穩(wěn)定的預(yù)期。以此為標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)行社會保險(xiǎn)制度的待遇計(jì)發(fā)政策及其執(zhí)行質(zhì)量不高，可能引發(fā)更多的代際沖突與社會矛盾。

　　以養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇計(jì)發(fā)為例，各地視同繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)養(yǎng)老金掛鉤方式等待遇計(jì)發(fā)辦法的不統(tǒng)一或不合理，導(dǎo)致參保和工作經(jīng)歷相似的個(gè)體因所在地區(qū)或退休時(shí)間的差異而面臨較大待遇差距，引發(fā)社會矛盾。這些問題嚴(yán)重地影響了政策的嚴(yán)肅性，也損害了待遇計(jì)發(fā)的公平性，需要引起高度重視并加以規(guī)制。

　　在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，盡管國家醫(yī)療保障局發(fā)布了待遇清單文件，但各地因以往政策不一而形成的待遇差距依然存在。

　　5.管理經(jīng)辦質(zhì)量不高

　　2018年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革從整體上理順了社會保險(xiǎn)管理體制，但權(quán)責(zé)劃分仍未完全清晰，導(dǎo)致新體制未能高效協(xié)同運(yùn)作。例如，社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳劃歸稅務(wù)部門后由于授權(quán)不足，稅務(wù)部門無法運(yùn)用征稅手段來征收社會保險(xiǎn)費(fèi)，參保登記、保險(xiǎn)費(fèi)征收、基金管理、待遇計(jì)發(fā)多個(gè)環(huán)節(jié)間還缺乏有效銜接。在經(jīng)辦服務(wù)方面，也存在著機(jī)構(gòu)定性不明、能力不足、經(jīng)辦與行政的職責(zé)界限不清晰等問題，影響制度的高效實(shí)施。在多個(gè)部門分工管理經(jīng)辦的情況下，各自分割的信息系統(tǒng)缺乏有效的信息共享機(jī)制，運(yùn)行不暢的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。如養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行屬地管理，不能與全國統(tǒng)籌相匹配；醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)制各地不一，在一些地方仍受制于原有體制；社會保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)還不能適應(yīng)靈活就業(yè)特別是互聯(lián)網(wǎng)催生的新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的需要；農(nóng)村社會保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)更存在投入少、能力弱、水平低的問題；同時(shí)，尚未建成能夠超越部門所有的統(tǒng)一的基礎(chǔ)信息系統(tǒng)，各項(xiàng)業(yè)務(wù)之間的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享水平不高，專業(yè)信息的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不能適應(yīng)上下貫通、縱橫一體的要求，經(jīng)辦管理服務(wù)專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化水平及與靈活就業(yè)、老齡化的適配性均有待提高。

　　（五）勞動(dòng)者的社會保險(xiǎn)權(quán)益尚未得到充分保護(hù)

　　1.社會保險(xiǎn)權(quán)利主體（參保對象）需進(jìn)一步明確并拓寬

　　《社會保險(xiǎn)法》第1條就明確規(guī)定，“維護(hù)公民參加社會保險(xiǎn)和享受社會保險(xiǎn)待遇的合法權(quán)益”；第4條明確規(guī)定，“中華人民共和國境內(nèi)的用人單位和個(gè)人依法繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)”；第95至第97條，則分別明確了進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民、被征地農(nóng)民以及在中國境內(nèi)就業(yè)外國人參加社會保險(xiǎn)的權(quán)利。根據(jù)上述條款，中國境內(nèi)的公民均是社會保險(xiǎn)的法定參保人。但是在具體的社會保險(xiǎn)項(xiàng)目中，法律規(guī)定則有所差異。例如，根據(jù)第10條、第23條的規(guī)定，職工是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的法定參保人（應(yīng)當(dāng)參加），而無雇工的個(gè)體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員則是自由參保人（可以參加）。而根據(jù)第33條、第44條和第53條的規(guī)定，只有受雇勞動(dòng)者才需要參加工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)，從而呈現(xiàn)出與勞動(dòng)關(guān)系強(qiáng)綁定的特征。

　　這種與勞動(dòng)關(guān)系強(qiáng)綁定的做法帶來兩個(gè)方面的問題。其一，在社會保險(xiǎn)權(quán)益維護(hù)時(shí)，需要以確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系為前提，從而導(dǎo)致維權(quán)期長、手續(xù)繁雜，勞動(dòng)者無法得到及時(shí)的司法救濟(jì)。其二，處于非典型勞動(dòng)關(guān)系或無勞動(dòng)關(guān)系狀況下的勞動(dòng)者的社會保險(xiǎn)權(quán)益無法得到充分保障。例如，大量實(shí)習(xí)人員、非全日制勞動(dòng)者、新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者、勞務(wù)派遣人員、自雇傭或多雇主從業(yè)人員以及超齡勞動(dòng)者等，都需要法律明確其權(quán)利義務(wù)。以超齡勞動(dòng)者的工傷保險(xiǎn)問題為例，一次性傷殘就業(yè)補(bǔ)助金、一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金均需以解除勞動(dòng)關(guān)系或勞動(dòng)合同期滿為前提，超齡勞動(dòng)者能否享受工傷保險(xiǎn)待遇并沒有明確規(guī)定。

　　此外，還有部分社會保險(xiǎn)權(quán)利隱含了享受待遇的前提條件，如生育保險(xiǎn)要以婚生子女為前提，雖然國內(nèi)部分地區(qū)有所突破，但全國層面并未明確未婚婦女生育能否享受生育保險(xiǎn)待遇。

　　2.因繳費(fèi)年限、繳費(fèi)基數(shù)等關(guān)鍵參數(shù)設(shè)計(jì)缺失或落后，勞動(dòng)者的社會保險(xiǎn)權(quán)益無法充分實(shí)現(xiàn)

　　在實(shí)踐中，由于繳費(fèi)基礎(chǔ)、繳費(fèi)年限等制度關(guān)鍵參數(shù)設(shè)計(jì)缺失或落后，再加上用人單位出于降低用人成本的原因，用人不參保、參保不繳費(fèi)、繳費(fèi)不足額的情況較為普遍，勞動(dòng)者社會保險(xiǎn)權(quán)益受到損害。一方面，部分用人單位（包括地方政府）受到經(jīng)營狀況或地方財(cái)力的影響，長期欠繳社會保險(xiǎn)費(fèi)。在河南省的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的累計(jì)欠費(fèi)已經(jīng)達(dá)到622億元，相當(dāng)于本省2023年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入的27%。另一方面，用人單位未按勞動(dòng)者實(shí)際工資水平，而是以社會平均工資或最低工資水平繳費(fèi)的現(xiàn)象較普遍。數(shù)據(jù)顯示，2022年全國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)月均繳費(fèi)基數(shù)為5554元，僅占上一年度全口徑社會平均工資7393元的75%。繳費(fèi)基數(shù)不實(shí)必然導(dǎo)致未來養(yǎng)老金水平較低，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，江蘇省蘇州市作為全國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，其企業(yè)退休人員2023年月平均養(yǎng)老金僅為2597元，占2022年度全省全口徑在崗職工平均工資8167元的比例僅為31.8%。這是現(xiàn)行社會保險(xiǎn)法中未明確繳費(fèi)基數(shù)計(jì)算口徑的必然結(jié)果。

　　3.司法救濟(jì)途徑受阻，權(quán)益損失往往無法得到有效補(bǔ)償

　　隨著勞動(dòng)者維權(quán)意識的覺醒，社會保險(xiǎn)領(lǐng)域司法案件的數(shù)量呈現(xiàn)增長趨勢。根據(jù)最高人民法院提供的數(shù)據(jù)，社會保險(xiǎn)民事領(lǐng)域的糾紛案件從2016年的19963件上升到2023年的30878件，其中工傷保險(xiǎn)待遇糾紛的案件超過80%。與此同時(shí)，勞動(dòng)者普遍反映社會保險(xiǎn)權(quán)益受損后的維權(quán)途徑不暢，耗時(shí)耗力，主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

　?。?）不同行政機(jī)構(gòu)之間的責(zé)任不清，存在推諉現(xiàn)象。例如，勞動(dòng)者反映用人單位社會保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)不實(shí)的問題，因涉及社會保險(xiǎn)費(fèi)征收體制的調(diào)整，社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和稅務(wù)部門的責(zé)任邊界并不清晰。

　　（2）部分社會保險(xiǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)要以證明勞動(dòng)關(guān)系為前提，但勞動(dòng)者在舉證過程中往往處于不利位置，再加上調(diào)解和仲裁程序前置，往往導(dǎo)致維權(quán)周期過長、成本過大。

　?。?）社會保險(xiǎn)待遇計(jì)算復(fù)雜，勞動(dòng)者無法提出明確訴求。在代扣代繳制下，往往是用人單位未充分履行繳費(fèi)義務(wù)導(dǎo)致勞動(dòng)者社會保險(xiǎn)權(quán)益受損，而勞動(dòng)者又無法對用人單位的繳費(fèi)行為進(jìn)行有效監(jiān)督，再加上社會保險(xiǎn)權(quán)益計(jì)算較為復(fù)雜，所以勞動(dòng)者往往無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會保險(xiǎn)權(quán)益受損的情況，即使發(fā)現(xiàn)權(quán)益受損，也無法提出明確的賠償訴求及其計(jì)算方法。

　?。?）追溯時(shí)效不明確。社會保險(xiǎn)法并未對追溯時(shí)效做出明確規(guī)定。根據(jù)勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法的規(guī)定，勞動(dòng)爭議申請仲裁的時(shí)效期間為一年，行政訴訟的有效期為兩年，民事領(lǐng)域的訴訟時(shí)效一般為三年。但社會保險(xiǎn)繳費(fèi)期與待遇期分離現(xiàn)象明顯，勞動(dòng)者發(fā)現(xiàn)社會保險(xiǎn)權(quán)益受損時(shí)往往已經(jīng)過去較長時(shí)間，部分地方的法院不再受理。

　?。?）行政監(jiān)督執(zhí)法和司法救濟(jì)之間的責(zé)任不清。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，行政部門往往以執(zhí)法隊(duì)伍人員不足、強(qiáng)制力不夠等原因推動(dòng)糾紛進(jìn)入司法環(huán)節(jié)，各地的勞動(dòng)監(jiān)察也大多并入勞動(dòng)仲裁而不再具有獨(dú)立執(zhí)法力量；而司法部門則認(rèn)為有關(guān)行政部門具備了執(zhí)法能力而不宜將大量社會保險(xiǎn)糾紛引入司法領(lǐng)域。這一點(diǎn)在工傷保險(xiǎn)的勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定中尤為突出：最高人民法院行政審判庭《關(guān)于勞動(dòng)行政部門在工傷認(rèn)定程序中是否具有勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)權(quán)請示的答復(fù)》中明確勞動(dòng)行政部門在工傷認(rèn)定程序中具有認(rèn)定受傷職工與企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系的職權(quán)，但工傷認(rèn)定部門卻往往需要以法院出具的勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定文書為前置條件。再如，《社會保險(xiǎn)法》第63條第3款規(guī)定，“申請人民法院扣押、查封、拍賣其價(jià)值相當(dāng)于應(yīng)當(dāng)繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)的財(cái)產(chǎn)”。最高人民法院認(rèn)為，上述規(guī)定應(yīng)當(dāng)是社會保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)先作出行政處理決定，再申請非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行，但實(shí)踐中社會保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)則往往另行起訴取得執(zhí)行依據(jù)后再申請執(zhí)行，反而將流程復(fù)雜化。

　　（六）現(xiàn)行制度無法妥善應(yīng)對新的挑戰(zhàn)

　　社會保險(xiǎn)制度改革的深化，需要面對經(jīng)濟(jì)、社會、人口等多方面外部環(huán)境的挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)至少包括超常規(guī)的人口老齡化、就業(yè)形態(tài)的多樣化和新業(yè)態(tài)從業(yè)規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，以及深化改革所要面臨的新社會風(fēng)險(xiǎn)。

　　1.超常規(guī)的人口老齡化

　　統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2023年底全國60歲及以上人口達(dá)2.96億人，占總?cè)丝诒冗_(dá)21.1%，我國正式步入中度老齡化社會。我國人口老齡化以速度超快、規(guī)模超大并伴隨快速少子高齡化以及傳統(tǒng)家庭保障迅速式微的基本特征，與其他國家的老齡化進(jìn)程構(gòu)成顯著差別，是超常規(guī)的老齡化，這無疑增加了包括社會保險(xiǎn)在內(nèi)的一系列社會領(lǐng)域政策改革的復(fù)雜性與挑戰(zhàn)性。

　　在老齡化速度上，65歲及以上老年人口所占比例從7%翻番到14%所用的時(shí)間，法國用了115年，瑞典用了85年，美國用了73年，英國是46年，德國是40年，日本是24年，而中國21年，可見我國老齡化的速度超快。

　　在老齡化規(guī)模上，2020年全球每4個(gè)65歲及以上老年人中就有一個(gè)中國人，預(yù)計(jì)2030以后中國老年人口數(shù)量將超過所有發(fā)達(dá)國家的老年人口總和，預(yù)計(jì)到2035、2050年，中國65歲及以上老年人分別達(dá)到3.27億、3.93億，占全球老人比重分別為21.8%、26.2%，中國老年人規(guī)模將長期保持世界第一，可見我國老齡化的規(guī)模超大。與此同時(shí)，我國高齡老人的規(guī)模與增長速度也是超常規(guī)的，從2010年1481萬人提高至2020年的3580萬人，10年間翻了一番，并且還在以每年5%的速度增長。

　　在家庭保障功能上，一方面新生兒以超常規(guī)的速度在下降，2016年從1786萬徒然下降至2023年的902萬，新出生人口在短短7年之間下降了近一半，減少了884萬；另一方面，家庭規(guī)模也以超常規(guī)的速度在下降，2020年我國家庭規(guī)模已跌破“三口之家”為2.62人，目前我國至少有1.45億空巢老人，約占老年人口總數(shù)的55.68%，其中獨(dú)居空巢老年人超過3000萬。可見，我國家庭保障功能也以超常規(guī)的速度走向式微。

　　超常規(guī)的人口老齡化必然對我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保障制度帶來直接挑戰(zhàn)，而現(xiàn)行的各項(xiàng)社會保險(xiǎn)制度顯然還無法有效應(yīng)對。

　　2.新業(yè)態(tài)與靈活就業(yè)的大規(guī)?；?/strong>